法治中国是执政方式的升级
清华大学教授林来梵:依法治国本质是约束公权力
2014年10月20日 来源：
齐鲁晚报
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文/片 本报深度记者 刘帅 寇润涛 实习生 周一 邵鲁文
十八届四中全会前夕,中国宪法学研究会于18日、19日在南昌举行年会,与会的不少专家学者对十八届四中全会将要专题讨论的依法治国问题充满期待,“从目前各方释放出来的信号看,我们对即将到来的改革很乐观。”有专家说。
又逢五四宪法颁布60周年,学者在年会上集中探讨了宪法与国家治理体系现代化、法治中国的关联。接受齐鲁晚报记者专访时,中国宪法学研究会副会长、清华大学林来梵教授说,依法治国目前遭遇的最大问题,就是公共权力没有受到有效约束,法治建设首先要强调的就是依宪治国,用宪法来约束公权力。
依法治国首要是依宪治国
齐鲁晚报:习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上强调,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。作为宪法学者,您怎么看这句话?
林来梵:我觉得当今中国最大的问题,是公共权力没有受到有效约束。公共权力的腐败、一定意义上的失控,就是因为公共权力太大。
依宪治国的本质就在于一方面赋予公共权力的正当性,另一方面又对它进行规范,约束它不被滥用。这是学术界一致的看法。宪法也主要由两个部分构成,一个是国家组织规范,它规定国家机关怎么建设、怎么建立,一些职权如何分工等等。另外一方面就是基本权利规范,保护公民的基本权利。
法治建设首先要强调依宪治国,用宪法来约束公共权力。但宪法并不直接去约束公共权力,而是通过宪法约束其他法律法规,将宪法作为其他法律法规评价的标准和依据,对其他法律法规进行合宪性审查。
所以我觉得,依宪治国正像总书记所讲的,是依法治国的首要。依法治国能不能行得通,关键不在于民法、刑法等能不能行得通,主要在于公法能不能得到有效实施。
齐鲁晚报:您曾在浙江大学任教,也曾参与“法治浙江”建设。而“法治浙江”是习近平总书记担任浙江省委书记时提出来的。是不是这种对公共权力要约束,强调公务员要有法治的思维在那时就提出来了?
林来梵:某种意义上讲,法治中国是“法治浙江”扩大版。“法治浙江”是2006年习近平担任浙江省委书记时提出来的,不仅提得早,而且是一个体系化的构想。它的构想就是推动浙江省的法治化,跟现在“法治中国”的许多内容是相通的。
我曾担任浙江省人大常委会立法专家库成员,曾就“法治浙江”在学理上进行讨论,讨论这一提法是否成立。我个人认为是成立的。就像改革开放是为了让一部分人先富起来一样,法治建设,也是一部分地区可以先搞起来。法治水平有高有低,而且“法治浙江”不仅指制度建设,还指实现形态。浙江省经济比较发达,小企业主、企业家比较多,他们也需要保护自己的财产,普通民众法律意识也相对其他地区较强。所以我认为先在一个地方上落实是可行的。
“法治浙江”除了强调结合浙江实际立法、执法、司法外,还强调加强法治政府建设。强调公务员懂法守法、严格依法行政。要求党员干部特别是领导干部要牢固树立法治观念,带头学习法律、遵守法律,维护宪法和法律的权威,自觉成为建设“法治浙江”的实践者、推动者、宣传者。对党员、公务员队伍约束,也是法治中国的一个方向。习总书记当时就意识到了这一点。
齐鲁晚报:从“法治浙江”扩大到“法治中国”,实现起来有没有难度?
林来梵:难度很大。“法治中国”关系国家长治久安。法治的本质就是要求对公共权力进行约束,自己要把自己的权力关进制度的笼子里,需要克服的东西很多。我们中国在变革,在这个过程中,往往法律法规会束缚改革,所以有些官员不喜欢法律,但是完全放开又不行,就像在高速公路上,任何规则都没有,连黄线都没有,随便开车,那多危险。但是有了规则之后,他们又觉得碍手碍脚不方便,我开快车不方便,很难超车,所以就存在这样一个矛盾。
当一些法律阻碍改革、发展时,只要符合广大人民群众利益,符合改革发展的需要,我们可以进行相应的修改,使法律能推动改革,为改革保驾护航。
法治是现代国家治理最根本的要求
齐鲁晚报:您认为“法治中国”与西方的法治有什么区别?
林来梵:一些人认为应该完全接受西方的法治,包括应该引进司法独立等。我个人觉得,这些都有点极端,“法治中国”首先要看到它的“中国性”,我们提出的依法治国,是基于中国的国情、中国的主体立场,来建构的一种国家治国理政的模式,必然有“中国性”。
此外,我们的法治,它目前毕竟不是一个完全自下而上推动的,而是由执政党推动的,这就决定了中国的依法治国具有“中国性”,法治不可能去否定党的领导,恰恰相反,法治意味着党执政方式的一种改变,依法治国就意味着党执政方式的改变。
当然反过来可以说,如果执政党没有认真全面地推动依法治国,它的合法性或许会受到挑战。执政党很好地推进依法治国,有利于它维护和加强自身的合法性,也有利于中国的长治久安,有利于中华民族伟大复兴理想的实现。
齐鲁晚报:关于司法体制改革,很多人认为十八届四中全会会提及,那么司法体制改革的重点是什么?
林来梵:司法改革的重点有许多。我同意现在的一个说法,员额制的建设并不是重点,就是为法官定编。我觉得这个不是重要的,重要的是怎样落实独立审判权和独立检察权,这个非常重要。落实这一点,审理案件的人责任就加大了,加大之后,他的压力也大了,而与此同时,职业保障要做好,否则法官顶不住,即使顶住了,人才也要流失,我觉得这很重要。
齐鲁晚报:习近平总书记曾说过,要更加善于运用法治这个集中体现现代化治理本质要求的思维方式。国家现代化治理的本质就是法治吗?法治在现代化国家治理体系当中的地位是怎样的?
林来梵:纵观古今中外,合法性有三种,一种是传统型的,公共权力靠继承,或者在历史当中形成。像中国共产党的领导地位是在历史中形成的,这会产生传统型的合法性或者正当性；第二个是卡里斯马型,靠领袖的非凡魅力,魅力来自哪儿?来自领袖个人优秀的品格,对公共利益高度的热情,对人民的热爱,以及对自己神圣使命的追求；第三种,是法理型,就是依法治国。
用我们的话来说,法理型的合法性,就是依法治国、依宪治国,通过法律这个理性来治理。马克斯·韦伯分析说,前面两种合法性的模式都是过去的,虽然也是有效的,但现代国家更重视法理型的。我们强调依法治国、依宪治国,不仅关系到党的执政方式的转变,而且关系到中国共产党合法性模式的升级转变,要提到这个高度来看。这种执政方式强调法治,把法治作为国家治理的重要途径和方式,这是现代国家治理的最根本和最内在的要求,有一些非常明显的优点,这个连古希腊的亚里士多德都论述过。
法治建设要先自上而下推进
齐鲁晚报:习总书记说,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。您怎么看待这个问题?
林来梵:我们已经进入后立法时代。2011年就宣告社会主义法律体系基本完成,但是这个法律体系里面主体部分是什么,法律不多,法规设立的多,法律就两百多部,行政法规八千多部,地方性法规可能更多,有人说两万多,有人说三万多,政府规章,那就数不胜数了,国务院的部委规章,还有地方政府规章,这个量更大。
但地方性法规还有政府规章都存在一个非常严重的问题,它往往体现了部门利益、地方主义的倾向,急需清理或者修订,有些条款还是违犯上位法的,有的甚至可能违犯宪法。
法律不管用就容易导致社会矛盾,出现上访、闹访。这些问题产生的原因往往还是公权力侵权,更可怕的是,有些不是公权力非法的侵权,而是合法的侵权,所以法律法规本身是有大量问题的,需要修改。
齐鲁晚报:最近一年,司法领域出现不少新变化,比如司法公开、废除劳教等,让人们对中国司法、法治的未来抱有很大信心,但如何塑造法律的信仰,让普通民众相信法,遇到事情首先想到运用法?
林来梵:我觉得当前最应该做的,是从上到下,不断推动中国法治建设。在此过程中,人们得到对法律的一些好的体验,就像习总书记说的,让民众在每个司法案件中都感到公平正义,这样人们会渐渐相信法律,民众的法律意识也慢慢得到培育。
这样,自上而下的推动与自下而上的发展能对接起来,也能确保制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。但这需要长时间的努力,浙江省在建设“法治浙江”时就认识到了法治建设的长期性。这次全会非常重要,估计框架性的内容比较多,但在之后,我们对法治建设一定不能松懈。
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