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- 2013年11月16日
来源：齐鲁晚报
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 | 2009年3月,美国总统奥巴马和国家安全委员会成员开会。 |  | 艾森豪威尔 |  | 肯尼迪 |
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本报记者 王昱
在当今世界各国大同小异的国家安全委员会中,美国国家安全委员会(National Security Council,一般简称NSC)被公认为该机构的鼻祖。谁又能想到,这个今天被世界各国竞相效仿的制度发明,在诞生之初其实是个标准的“小三”——在政府中责任模糊、身份未定,甚至差点被扫地出门。这个机构在美国最终成功“上位”,伴随它的是一段各方博弈的漫长过程。正是在博弈中,NSC构建了今天这套可以处理现代国家复杂安全事务的体系。
苦命的战时总统
据说长大后疯狂迷恋某样东西的人,一般都是因为小时候没捞着。对美国来说,今天设计出各种制度变着花样地保障自身国家安全,很大程度上也是因为“童年有阴影”——一直到二战结束前,美国的国家安全体系都难以称得上完备。
作为世界上第一个建立民主制度的试水者,美国很多制度的构思堪称完美,但偏偏在“谁来管枪”这个问题上没细琢磨——据联邦宪法规定,美国总统既是国家元首也是军事最高统帅,而且和很多后来的共和制国家不同,美国这个“最高统帅”是很具体的,能像真正的将军一样越级指挥每个大头兵。当然,有这样权力的国家元首在世界上也不是没有,搞一个大政府,让一批官僚帮总统忙活,基本也就齐活了。但偏偏美国的制度建设者又主张制约中央政府权力,总统带上他人数有限的那帮秘书,给国家打四年临时工就得下岗。这么一弄,让美国总统理论上讲必须是个“孔夫子带腰刀——能文能武”的全才,而现实中很少有人能做到这一点,所以一旦国家安全出现问题,总统就得连轴转。比如南北战争时的林肯总统,几乎吃住都在能与前线联系的电报房内,用自己现学现卖的指挥技术跟专家罗伯特李将军过招,直到战争结束,去歌剧院放松一下时遭到枪杀。
如果说直到南北战争时美国总统这个“最高统帅”还能勉为其难做一下的话,之后这活则干脆变成了一项不可能完成的任务——随着世界进入总体战时代,大国之间的较量变得从陆地到海上、从枪炮到经济无所不包,战争机器一旦开动,越来越多的政府部门都会被牵扯进来。以二战为例,在战争结束前,小罗斯福总统共设立了近20个用于协调政府、海军部和战争部行动的主要机构,但这些机构的主席都没有决策权,各方之间一闹矛盾,官司就往白宫打。被尼米兹和麦克阿瑟等一干人等吵烦了的罗斯福,逐渐认识到看似各行其是的各部门,在国家安全问题上其实是紧密联系的,需要密切合作。他的幕僚此时提出了战后成立一个统一协调机构的想法,立刻获得了他的首肯,这种想法后来被写入了被称为“美国国家安全基石”的“埃伯斯塔特报告”中。但罗斯福没能看到这个宏愿实现,在二战即将结束时死在了任上,死因是突发脑溢血——经常加班者的职业病。
海军部长“复仇记”
罗斯福死后,副总统杜鲁门接手了这个“把大家请到一起来吵架”的任务。也许是吸取了前任累死在任上的前车之鉴,该计划在其任期内推进速度很快。至1947年,《国家安全法》在国会通过,旨在对政治、军事、外交、内政、经济、情报等分立的职能领域和部门实施集中统筹的NSC正式成立了。
然而讽刺的是,从NSC成立那一天起,它在杜鲁门政府中就坐稳了“冷板凳”。不仅没人——其专职人员只有执行秘书及其助手,其他工作人员由三个军事部门和国务院选派,而且缺钱——财政预算仅20万美元,甚至连管啥也不知道——杜鲁门把法案中可由NSC负责的活分给国务卿、国防部长和国务院。
造成这一现象的原因是,具体推动该机构设计的是身为海军部长的詹姆斯·福莱斯特尔,此公跟其领导想的完全不一样——在他提出的NSC构想中,该机构是一个制度化的决策组织,总统一切有关国家安全的决定都应在会议上与各方商讨后再决定,这等于是要求总统与主要外交国防官员分享权力。杜鲁门等的本是个“帮手”,却发现拿到一个“金箍”,心里当然老大不愿意,在NSC第一次开会时就黑着脸强调了句:“这是我的会议!”之后就经常借故不召开会议,再到后来,则干脆把NSC主席一职推给了国务卿。如果不是朝鲜战争爆发,杜鲁门是否还会想起自己政府里有这么一个“小三”机构,着实是个未知数。
福莱斯特尔创设NSC的思路,其实反映了美国军界不少人的想法。他们觉得宪法赋予总统的权力太大,难以完成,解决之道应是缩小总统的权力,别让总统动不动就搞越级指挥,说增兵就增兵,说裁军就裁军。从南北战争时代林肯给前线随便拍电报开始,美国军界其实就对这种行为憋了一口恶气,如今总算以“替总统帮忙”的名义发出来了。NSC因此曾被戏称为“福莱斯特尔的报复”——其实,这是整个军队官僚系统对过大的总统权力的报复。
从台前到幕后
杜鲁门的整个任期内,曾被寄予厚望的NSC都被有意冷落,但这种情况到了艾森豪威尔执政期间却来了个一百八十度的大转弯。NSC从杜鲁门眼中的镣铐,在艾森豪威尔那里一下变成了智囊。
艾森豪威尔对NSC改革的思路说来其实也简单,杜鲁门时代的NSC之所以成为各部门“分蛋糕”的场所,是因为与会人员的个人命运前途还要由原来单位说了算,这造成了他们对于国安会毫无归属感,只能成为原单位利益的代表。艾森豪威尔的解决方式是转变与会者的身份,他们不再是各个部门在国家安全委员会的代表,而是在人事上直属国安会。这个看似不起眼的微小转变,其结果是让国安会从原定设计中的“协商会议”一跃成为帮总统决定政策并传达决策的“小国务院”。实际上,在艾森豪威尔执政期内,美国政府形成了一个“决策山”的层级体系,NSC作为制定国家大政方针的主要机构被置于顶层,包括国务院在内的各部门则成了只负责具体执行的机构。借着NSC的帮助,艾森豪威尔站上了“决策山”的权力之巅。
艾森豪威尔的改革虽然让NSC实现了“总统帮手”这一功效,其协调各部门矛盾的本职却被忽略了。如何解决“众口难调”的问题,如何协调各个部门的观点、建议和利益,这些问题都留给了他的继任者肯尼迪。
肯尼迪做出的修改是:一方面,弱化NSC作为一级决策机构的正式性,相比于艾森豪威尔正襟危坐式的NSC会议,肯尼迪更倾向于在各种非正式的“早餐会”上会见NSC的幕僚,以朋友而非上级的方式与其商讨政策。另一方面,他加强了国家安全顾问的职权,让其牵头成立了白宫局势研究室(situation room),负责协调各部门意见,在综合汇总后为总统本人提议。肯尼迪创设的这套习惯,日后逐渐被美国历届总统沿为惯例。NSC在经历了艾森豪威尔时代的显赫之后,逐渐转入幕后,作为总统私人的“顾问班底”,间接决定起了美国政治。
值得注意的是,NSC虽然经历一系列改革后基本定型,但每一届总统对它的定位却都稍有不同,始终在“顾问机构、决策机构、协商机构”这三个维度间游移。这种刻意制造的模糊其实可以被看做一种政治艺术。本来,对于国家安全这样事关存亡的大问题,交给一人决断则千头万绪难以处理,交给一群人争论则很容易各怀己见莫衷一是,在两者之间反复摸索和博弈,最终得出各方都能接受的妥协方案,这或许是NSC的成长史给人们的最大启迪,也是改革者应有的智慧。
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