审“民告官”考验技巧和智慧
2014年07月01日 来源：
齐鲁晚报
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本报记者 马云云 通讯员 马丽
6月26日下午,因房屋项下土地被占用,我省烟台市某村10户村民就一起土地行政复议上诉案,再一次与所在市政府在审判庭上唇枪舌剑。这是省高院行政庭这个月公开开庭审理的第21个二审案件。而每年,将近有400件“民告官”争议需要该庭法官去裁判、化解。
与传统的民事、刑事案件不同,这类案件有自身的特点:原告是公民、法人和其他组织,被告是行政机关和法律、法规授权的组织。双方在行政执法过程中是管理与被管理的关系,而在诉讼中法律地位是平等的。如何协调好二者关系,是行政庭法官每天都要面临的问题。
20年前还不知可“告官”
省法院行政庭法官张传毅回忆,二十年前,大部分人还不知道权利被侵害后可以起诉行政机关,或者说不会告,普遍觉得打官司丢人,得有相当的勇气、或者万不得已才对簿公堂。
而行政机关这一方,也没有做好当被告的准备,有的把行政诉讼的被告等同于刑事的被告,觉得脸上无光,尤其不习惯法庭上与老百姓面对面。这样的“不适应”体现在行政干预上,有些行政机关在收案阶段就对法院施压,法院收了案,接下来也可能要面临巨大压力。个别政府工作人员甚至开庭时不到庭。
一定时期内,行政案件受案难、案件数量少、审理难度大成为制约行政审判发展的“瓶颈”。
针对上述情况,1996年省高院把行政案件的收案作为对下级法院行政审判工作综合考核的一项重要内容,并坚持对全省行政案件的收结案情况定期通报,通报结果直接送到各中院院长手里。
到1999年,我省法院一审行政案件收案数就突破万件。而这与法治环境改善、群众法律意识提升也有密切关系。“大家慢慢敢告、会告了,质疑行政机关的违法行为也理直气壮起来。”
行政机关也渐渐能客观面对当“被告”这个现实,基本都能及时应诉。“这和政府法制机构健全也有关,行政机关有专业化的机构处理这类问题,有的聘请了专门的法律顾问,应诉水平也有所提高”,张传毅分析。
有的地区推行行政负责人出庭制,日照市则建立行政案件败诉考核机制,将行政案件败诉情况纳入到对政府各部门执法情况的考核,由法院负责打分。
“这些措施受到了老百姓的欢迎,有一定的成效,尽管还有往前推的空间。”省高院行政庭副庭长曲立力说。
一个案子可能牵扯上千人
“行政案件一个突出特点是以点带面,有些案子看似是个案,其实背后可能牵扯上千甚至上万人。比如土地征用、房屋拆迁等热点问题引发的群体性行政争议居高不下,化解难度很大。”曲立力说。
彻底化解这类行政争议,保护弱势群体的诉讼权利和实体权利,还要维护大局稳定和保障群众安居乐业,谨慎选择案件处理方式非常重要。张传毅举例说,一个涉及几千人的拆迁,行政行为在程序上存在问题,但是几千人都已经迁走,项目也已经开工,如果简单判决撤销,巨大的社会成本怎么办?他们常常要在这样的纠结中选择、权衡,“太难了”。
一个被证明比较可行的方法是,在当事人自愿的基础上,以和解的方式解决行政纠纷。近年来,全省法院对于群体性、重大政策性以及历史遗留问题,简单裁判效果较差的,通过各种途径加以协调化解。2013年省法院行政庭办理的案件中有36件案件以当事人和解撤诉结案,约占审结案件的10%。
另一个让行政庭法官头疼的问题是,被告一方是行政机关,在很多人眼里,法院和政府都是“官”,在案件审理中会不会“官官相护”。这既是受几千年司法和行政不分的传统影响,也和我国转型期官民矛盾凸显有关。
“司法公开和透明是消除老百姓误解的最好方法”,曲立力说,全省法院正在推行裁判文书上网,案件庭审互联网直播等工作,行政庭也在积极参与。
协调案件,情理法的融合
为妥善化解纠纷,法官们经常需要与当事人沟通协调。曲立力调侃说,协调案件就像谈判,既要讲理、讲情、讲法,更要注重沟通技巧。行政庭的法官们既要面对有备而来的原告,还要面对执法经验丰富的行政机关。协调过程既严肃紧张,又考验技巧和智慧,既要赢得原告信任,又要取得行政机关的配合和支持。
有一起再审复查案件,房屋最初登记行为发生在上世纪末,是特定历史条件下经济政策的结果,之后的转移登记行为涉及法院的生效法律文书,而行政机关作出被诉行政处理行为后,至当事人向省法院申诉时,已将近十年,相关房产也已几易其手。
“如果处理不当,极易引发群体上访事件,导致更多法律关系和社会关系的不稳定”,承办法官许琳回忆说。通过多次往返,向行政机关晓以利害,反复“讲”、“谈”,最终取得该市市委、市政府和相关部门一把手的支持和配合,案件得以圆满解决。
总的来说,立案难、审理难、干预多、特别是体制不顺等仍是行政审判面临的几大问题,行政案件在受理、审理时难免要面临干扰和阻力。下一步,我省将进一步加大指定异地管辖的力度,从制度上排除干扰,为公正司法提供创造良好条件。
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