从2013年8月1日开始,一场覆盖中央、省、市、县、乡五级政府,四万多个单位的地方债审计在全国范围内展开。10月21日晚间在北京接受媒体采访时,国家审计署审计长刘家义表示,目前地方债审计尚未结束,无论数额如何,届时公开“没有任何压力”。外界更关注的是,查清债务家底后,如何消化债务、规范管理地方债务体系?这也是改革的当务之急。
本报记者 张頔
摸底:地方债银行信贷占大头
今年8月1日,审计署组织了全国审计机关对政府性债务进行审计,虽然目前审计结果还未公布,但有不少专家和机构都对债务规模做出了估计。
清华大学公共政策研究所所长俞乔在相关论文中将地方政府债务分为5个部分——银行贷款、地方政府债、融资平台债券(包括城投企业债和城投中票)、地方政府信托融资和地方政府BT融资。
2011年公布的审计报告中,2010年底全国地方政府性债务余额中,银行贷款为84679.99亿元,占79.01%。俞乔指出,截至2012年底,银行信贷仍是地方政府债务最大的构成部分,总额达到9.3万亿元。财政部代地方政府发行的地方债余额为0.65万亿元。
据俞乔估算,截至2012年底,融资平台发行的债券和中期票据合计约1.95万亿元；而近年来快速增长的信托融资约有2.11万亿元；地方政府通过BT方式吸收社会资金的量达到了5.26万亿元。中国地方政府的债务总额应在19.41万亿元左右。由于平台融资占比的不断增大,使地方政府的债务构成越来越复杂,并且难以准确统计和有效管控。
预警:让银行和投资者了解地方债实情
今年3月份财政部长楼继伟曾表示,财政部正在部署有关地方债的调研,先以审计署统计的约11万亿元债务为基础,区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险,分门别类采取政策,制止住地方政府债务扩张的趋势。他表示,下一步会研究完善制度,会给地方政府开一条正道,堵住那些歪门。
此外,有专家也提出,地方政府应建立债务预警制度,其核心就是提高债务管理的透明度。审计署应每年对地方政府进行债务审计,并向社会公示,让银行和投资者了解地方政府债务的实际情况。这也会对地方政府举债形成有效约束。
规范:以市场化机制运作融资平台
如何规范融资平台?财政部财政科学研究所副所长刘尚希给出的对策是:宏观层面,政府要对融资平台管理有一套制度框架；微观层面,就是融资平台本身的治理结构要更加科学化、合理化、规范化。
具体来说,就是要按照现代公司治理结构去规范完善融资平台,使之按照市场化机制商业化运作,按照行政机关的运作方式肯定是不行的。政府不能承担无限责任,融资平台与政府之间应该建设“防火墙”,避免风险转嫁给政府。
济南社科院经济研究所所长王征认为,考核干部时不能只看其任期的GDP增速,还要将债务指标纳入考核。比如上任政府留下50亿元债务,在下任官员离开的时候,若激增到100亿元就说明这任领导举债过度。
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