当地时间4月13日,位于俄罗斯摩尔曼斯克北方舰队的潜艇基地。 IC photo
北极理事会成立于1996年,是一个旨在保护环境、促进合作的高级别政府间论坛,共有8个成员国,包括美国、俄罗斯、加拿大和北欧5国(丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典)。部长级会议是理事会的决策机构,每两年召开一次,今年是第12届。
北极理事会被认为是北极治理中最重要的区域性机制安排,受疫情影响,此次会议采取线上线下结合的方式召开,美俄作为成员国均受邀前往现场参会。双方此前已分别宣布,布林肯和拉夫罗夫将在会议期间单独举行会晤,讨论双边和国际关系中的热点问题。
分析人士指出,近几个月来,美俄关系持续紧张,双方在乌克兰、网络安全、人权、干预选举等问题上分歧明显、对抗加剧。在此背景下,布林肯和拉夫罗夫的这次会面将是拜登政府上台以来两国高层官员首次面对面交锋,因此备受关注。预计双方将讨论巴以冲突、中东局势、伊朗核问题等。
美俄在会前已开始过招。俄方表示,将确定自己的“红线”,强调俄美关系正常化应建立在具体行动上,而不是建立在空话上。拉夫罗夫17日警告西方不要争夺北极:“我们有责任确保我们北极海岸的安全……我再次重申,这是我们的土地和水域。”
布林肯18日称,对俄罗斯在北极地区的军事行动表示担忧,希望避免将北极地区军事化。他宣称,俄方如果采取针对美国及其盟友利益的进攻性行动,美国将采取措施。
尽管双方对立严重,但都有意保持对话。美国总统拜登4月曾提议,与俄总统普京今年夏天在欧洲举行峰会,随后又在5月初表示,希望能在6月访问欧洲期间与普京会晤。舆论认为,为美俄首脑会晤铺路将是此次布林肯和拉夫罗夫会面的任务之一。
此外,拉夫罗夫17日呼吁北极理事会成员国军事领导人之间建立经常性对话机制,以消除紧张局势。《全球政治中的俄罗斯》杂志主编、政治分析家卢基扬诺夫认为,这一提议非常合理,因为这些国家的军事领导人比政治家更能相互理解。
争夺北极事务主导权
北极理事会自成立之初,始终以促进北极国家环保和可持续发展为己任,明确将安全和军事问题排除在议程之外。然而,随着美俄两个北极大国围绕地区事务主导权展开博弈,北极治理的地缘政治和传统安全色彩重归浓厚,“正统议题”反倒有被边缘化的危险。
2018年,美国向挪威海部署一艘航母,这是20世纪80年代以来美军首次向该地区部署航母。今年2月,美方又派出B-1B战略轰炸机到挪威受训,希望加强在这一地区的军事力量。美军把北极定位为“可能成为纷争时攻击路线”的重要区域,本月刚刚在阿拉斯加附近举行1.5万人规模的军演,下月还将与日韩在同一地区进行一场空军联演。
俄罗斯也已将北极地区完全纳入军事和海上战略,无论是“匕首”高超音速导弹在极地试射,还是北极“三叶草”军事基地,都凸显俄方军事战略主动性。今年早些时候,俄罗斯北方舰队在北极地区举行大规模跨军种演习。演习期间,俄战机在巴伦支海上空对美国和挪威军机进行拦截和伴飞。
同时,受气候变化影响,北极气温逐渐升高,在此背景下,相关国家开始加紧争夺这一地区的自然资源,也成为美俄之间发生摩擦的一个潜在因素。近年来,俄罗斯亚马尔油气田投产、液化天然气项目在建,凸显俄罗斯的经济大手笔；美国则有意推进阿拉斯加地区能源开发,挪威国家石油公司已将北极油田开发列为战略发展规划。
在航运方面,俄罗斯投巨资开发东北航道,利用它向海外市场出口石油和天然气。经过加拿大海域的西北航道、穿越北极点附近海域的中央航道也正逐渐开通,有望改变全球航运和贸易格局。芬兰等国的航运企业纷纷试航,加入北极航道的商业开发和利用之中。
随着北极地区的重要性日益显现,北极理事会在化解矛盾、推动合作方面的作用也得到更多关注。此次部长级会议最终能否发表共同宣言,是目前舆论关注的焦点之一。
2019年在芬兰举行的第11届北极理事会部长级会议上,由于美国特朗普政府与其他成员国在气候变化问题上意见不一致,首次未能发表共同宣言。作为现任轮值主席国的冰岛,希望本次会议通过指导北极开发与合作的10年战略计划。目前,与会各国部长已经表态,愿签署共同宣言草案。
双方博弈大于合作
俄罗斯将于5月20日接任轮值主席。俄方此前称,准备在担任北极理事会主席期间,与其他参与国在四个领域优先展开合作:北极人口、环境保护、社会经济发展以及加强北极理事会的平台作用等。
中国现代国际关系研究院美国所美国外交室主任杨文静认为,虽然俄罗斯即将成为轮值主席,但美国仍想发挥幕后领导作用,特别是在其他成员国都属于西方阵营的情况下。美国一边跟盟友进行北极政策、跨大西洋关系的沟通和协调,一边对俄罗斯进行规范和施压,保证北极理事会在此期间“不脱轨”,服务于美国的北极战略。可以说,本次会议是美国回归多边主义的一个实验场。它既要收拾特朗普政府留下的残局,也想大展拳脚,发扬民主党的价值观,重塑北极的地区治理。
杨文静指出,北极理事会会议是美俄外长会的由头,因此双方会从北极地区的合作展开讨论,谈及协调8个成员国之间的立场、维护共同的圈子等。拜登政府说,希望与俄罗斯建立稳定、可预见的关系。换言之,在美国认为俄罗斯特别危害其及盟友安全利益的问题上,美国会针锋相对；但在可以合作的领域,如战略稳定、气候变化、北极问题、朝鲜和伊朗问题等,美方希望开展积极的工作。
复旦大学国际问题研究院副院长冯玉军认为,近年来,美俄在北极地区博弈态势要大于合作。俄罗斯一直在积极对北极领海进行主权申诉。美国指责俄罗斯加强军力部署对北极构成安全挑战和威胁。因此,在这些大问题未能解决的情况下,俄美在北极地区展开合作有一定难度。
综合新华社、上观新闻
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